Sottoscrizione 

PROPOSTA DI LEGGE

“PROVVEDIMENTI URGENTI PER IL FUNZIONAMENTO DELLE AREE MARINE PROTETTE”

 

PREMESSA

Enzo Rosario Magaldi

Questo documento è parte del lavoro svolto da un gruppo di esperti, Direttori e Consulenti di Aree Marine protette, operanti da diversi anni nella loro istituzione e gestione.

Il gruppo di lavoro, che ha colto e mediato le esigenze espresse da coloro che devono ogni giorno confrontarsi con la gestione di questo bene di rilevanza nazionale ed internazionale è stato coordinato dal Dr Riccardo M. Strada, già direttore dell’AMP “Isole di Ventotene e Santo Stefano” ed attualmente consulente per la gestione dei Parchi Sommersi di Baia e Gaiola, e dal Dr. Giuseppe Daidone, Direttore del Consorzio di Gestione dell’AMP “Plemmirio” e già membro della Segreteria Tecnica per le Aree Marine Protette del Ministero dell’Ambiente e T.T.

Non si tratta quindi di considerazioni teoriche ma si basa concretamente sull’esperienza e sulle difficoltà che incontrano giorno per giorno gli Enti Gestori.

 

INTRODUZIONE

 

Il sistema di gestione delle Aree Marine protette Nazionali, definito dalle leggi 979/82 “Legge sulla difesa del mare”  e 394/91 “Legge Quadro sulle Aree Protette”, e modificato dall’art. 8 della L. 31/7/2002 sta dimostrando diverse criticità di gestione a causa degli effetti combinati delle carenze di normativa e dei conseguenti conflitti di competenza che si sono sviluppati tra amministrazioni.

Il disposto dell’art. 8 della Legge 31,luglio 2002, inoltre ha provocato, contrariamente al ricercato obbiettivo di razionalizzazione della spesa pubblica, l’induzione di una progressiva paralisi del funzionamento della gestione delle AMP.

Il risultato è che tale progressiva paralisi sta portando l’intero sistema nazionale delle Aree Marine Protette ad una situazione non più lungamente sostenibile.

 

In attesa di un approfondito riesame della intera normativa in materia da effettuarsi attraverso i lavori di un tavolo tecnico promosso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, con conseguente emanazione di una legge di riordino, si rende necessario quindi intervenire con un provvedimento urgente per impedire una paralisi della gestione delle Aree marine Protette Nazionali.

Un mancato intervento, oggi porterebbe alla impossibilità di assicurare la normale gestione di tali aree con conseguente vanificazione dei regimi di protezione della biodiversità, caduta del ruolo internazionale di preminenza che in questo settore ha assunto l’Italia e vanificazione del progresso che, nella coscienza delle popolazioni ha avuto la protezione dell’ambiente marino e costiero.


 

TESTO

 

ART. …

Funzionamento delle aree marine protette

 

 

L’articolo 8 della legge 31 luglio 2002, n. 179 è sostituito dal seguente:

 

  1. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio determina, ogni tre anni, gli indirizzi generali, le priorità programmatiche, le attribuzioni economico-finanziarie, gli obiettivi e le azioni nazionali nonché i termini di valutazione dei risultati della gestione delle aree marine protette di cui alle leggi 31 dicembre 1982, n. 979 e 6 dicembre 1991, n. 394. Al documento di indirizzo triennale, le regioni o gli enti gestori di cui all’articolo 2, comma 37, della legge 9 dicembre 1998, n. 426 possono proporre modifiche, integrazioni o aggiornamenti entro sessanta giorni dalla pubblicazione. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio delibera sulle proposte nel termine di sessanta giorni dall’eventuale ricevimento delle proposte.

 

  1. Le assegnazioni finanziarie ordinarie dello Stato  a favore delle aree marine protette sono disposte annualmente con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio entro trenta giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio. Sono escluse dal riparto per la corrispondente annualità le aree marine protette i cui enti gestori non abbiano presentato al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio i risultati della gestione riferiti all’anno precedente entro il 30 giugno dell’anno successivo. In sede di prima applicazione del presente comma non possono essere disposte assegnazioni finanziarie in misura inferiore a quelle approvate nell’anno 2005.     
    le assegnazioni finanziarie ordinarie dello Stato a favore delle aree marine protette istituite dopo il 31,12,2005 non possono essere, in sede di prima applicazione del presente comma, inferiori alla media ponderata delle assegnazioni disposte per le aree marine protette già istituite a quella data.

 

  1. Sono estesi agli enti locali le cui coste sono prospicienti alle aree marine protette i benefici dell’articolo 7 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 per interventi, impianti ed opere connesse alla gestione integrata della fascia costiera.

 

  1. I direttori delle aree marine protette sono nominati dagli enti gestori, in applicazione dei rispettivi ordinamenti, tra persone in possesso di adeguata competenza, qualificazione tecnico-professionale ed esperienza maturata nel settore della tutela e della gestione di ambienti naturali protetti.          
    Nell’esercizio delle proprie funzioni ai direttori delle AMP è attribuita la qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria(*).           
    Alle spese di personale, compresa la retribuzione del direttore ed esclusi tutti gli oneri connessi a contratti di lavoro a tempo indeterminato, ciascun ente gestore può destinare fino al trenta per cento dell’assegnazione finanziaria annuale di cui al precedente comma 2.

 

  1. Il comma 7 dell’art. 8 della legge  31 luglio 2002, n. 179, non viene abrogato dalla presente disposizione.

 

  1. I proventi delle sanzioni amministrative per tutte le violazioni, di qualsiasi natura, comunque commesse nelle zone di mare all’interno delle aree marine protette sono riscossi dagli enti gestori e prioritariamente destinati al potenziamento dei servizi. L’importo delle sanzioni di cui all’articolo 30, commi 1bis, 2 e 2bis delle legge 6 dicembre 1991, n. 394 e successive modificazioni ed integrazioni è aggiornato ogni cinque anni con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio. In prima applicazione, il predetto decreto è adottato entro il 31 marzo 2008.

 

  1. In deroga ad ogni diversa disposizione, quando richiesti dall’ente gestore di un’area marina protetta, i pareri, le intese, le pronunce o i nulla osta delle amministrazioni pubbliche sono resi entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla richiesta. Nei corrispondenti procedimenti, il silenzio equivale all’assenso.

 

  1. Ai fini dell’ attuazione dell’articolo 19, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, beni demaniali non legittimamente occupati fino ai trecento metri dalla costa e non ricadenti in altre aree protette dello Stato sono concessi in uso esclusivo e gratuito agli enti gestori che ne facciano richiesta per le finalità istitutive delle rispettive aree marine protette. I  provvedimenti di concessione sono adottati entro sessanta giorni dalla richiesta. Nei corrispondenti procedimenti il silenzio equivale ad assenso.

 

  1. Il comma 2 dell'art 19 della Legge 6 dicembre 1991, n. 394, “Legge quadro sulle Aree Protette” è così modificato: le parole “è attribuita” sono sostituite dalle parole “può essere attribuita”

 

  1. Ai fini del coordinamento delle funzioni di sorveglianza nelle aree marine protette, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro dei trasporti, si provvede alla riorganizzazione del Reparto ambientale marino (RAM) del Corpo delle capitanerie di porto, di cui all’articolo 20 della legge 31 luglio 2002, n. 179.  In tale ambito, sono costituiti i nuclei operativi locali posti alle dipendenze funzionali degli enti gestori. L’attuazione della presente disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.

 

  1. Il funzionamento della commissione di riserva di cui all’articolo 28 della legge 31 dicembre 1982, n. 979 è disciplinato con atto dell’ente gestore comunicato al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio.

 

  1. Ai fini della copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del presente articolo, resta ferma la disposizione finanziaria recata all’ultimo comma dell’articolo 8 della legge  31 luglio 2002, n. 179.

 

(*) Nota tecnico-procedurale: questo capoverso comporterebbe l’invio della legge alla commissione affari costituzionali, il che potrebbe rendere lungo l’iter parlamentare.

Si può considerare di eliminarlo per snellire l’approvazione, dato il carattere di urgenza.
NOTA TECNICA

 

La proposta è finalizzata alla sostituzione integrale dell’articolo 8 della legge 31 luglio 2002, n. 179.

 

L’articolo elaborato si compone di 10 commi sinteticamente così riassumibili:

 

·         il primo, attribuisce al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la determinazione degli indirizzi, delle priorità e degli obiettivi delle aree marine protette, nonché le azioni nazionali direttamente promosse ed attuate dalle strutture ministeriali, attraverso la definizione del documento di indirizzo triennale, il cui contenuto può essere modificato, integrato o aggiornato su iniziativa delle regioni o degli enti gestori;

·         il secondo, dispone la modalità di riparto delle assegnazioni finanziarie ordinarie dello Stato (dai capitoli di spesa corrente del bilancio ministeriale) alle aree marine protette e l’automatica esclusione dal riparto degli enti che non abbiano presentato i risultati della gestione: inoltre, quale misura di tutela finanziaria, detta una particolare disposizione per la prima attuazione della norma;

·         il terzo, estende gli enti locali le cui coste sono prospicienti alle aree marine protette i benefici dell’articolo 7 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, incentivando l’interesse degli enti locali alla protezione delle coste e del mare;

·         il quarto, stabilisce i termini generali per la nomina dei direttori delle aree marine protette e fissa il tetto per le spese di personale con la sola esclusione dei contratti di lavoro a tempo indeterminato, che, ai sensi dell’art. 8 della 179 restano esclusi, per evitare aggravi di spesa a tempo indeterminato;

·         il quinto mantiene la validità del comma settimo del art 8 della legge  31 luglio 2002, n. 179, che autorizza l’uso dei fondi trasferiti dal Ministero per il Pagamento di eventuali Oneri aggiuntivi per il personale degli enti gestori utilizzato per sostenere Il costo relativo ad oneri aggiuntivi relativi a personale appartenente alla pianta organica dei soggetti gestori, sostenuti dagli stessi per lo svolgimento di attività necessarie al corretto funzionamento delle aree marine protette.      
Attribuisce inoltre al Direttore dell’AMP la qualifica di ufficiale di P.G. per rimarcare la funzione pubblica di tutela dell’Ente Gestore..

·         il sesto, introduce il principio che, all’interno di un’area marina protetta, tutti i proventi della sanzioni comunque comminate siano versate all’ente gestore, per ribadire la priorità dell’interesse dello Stato per la protezione dell’ambiente ed eliminare conflitti di attribuzioni presenti spesso all’interno delle Aree Marine Protette: stabilisce, altresì, che l’importo delle sanzioni recate dalla legge 394 del 1991 sia aggiornato ogni cinque anni con decreto del Ministro e della tutela del territorio;

·         il settimo, fissa il termine entro cui i soggetti a diverso titolo coinvolti devono rendere i pareri di competenza in caso di interventi sul demanio marittimo di iniziativa dell’ente gestore;
questo articolo serve ad impedire la pratica deleteria della non risposta, da parte di altri enti, tesa a bloccare o neutralizzare la gestione;

·         l’ottavo, introduce una norma di puntualizzazione al riguardo dell’applicazione del comma 6 dell’articolo 19 della legge n. 394 del 1991, sulla concessione di beni demaniali agli enti gestori: stabilisce, altresì, che quando richiesti, i provvedimenti di concessione dei beni debbano essere adottati entro sessanta giorni; l’articolo serve ad applicare il dettato della legge 394, rimasto inattuato a causa della mancanza di norme che lo rendessero applicabile;

·         il nono, risolve con l’eliminazione dell’automatismo di attribuzione della gestione delle AMP agli enti gestori di Aree Protette Terrestri, una serie di situazioni anomale e paradossali di conflitto con organi di controllo dello Stato, che vedono il Ministero impossibilitato a decidere autonomamente l’individuazione del Gestore delle AMP nell’interesse collettivo.

·         il decimo, reca una speciale disposizione per la riorganizzazione del RAM soprattutto ai fini della sua articolazione territoriale, mediante nuclei operativi locali da insediare presso le capitanerie di porto competenti per le aree marine protette: è precisato, inoltre, che i predetti nuclei siano posti alla dipendenza funzionale degli enti gestori, nonché un’ulteriore puntualizzazione riguardo all’assenza di oneri per il bilancio dello Stato;
questo articolo è necessario per porre le basi di un rapporto diretto tra gli enti gestori e la Capitaneria di Porto competente, rapporto che, ad oggi può essere rifiutato dalle Capitanerie;

·         l’undicesimo, stabilisce che il funzionamento della commissione di riserva sia disciplinato con atto dell’ente gestore successivamente comunicato al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, disciplinando una situazione di carenza normativa ed anarchia funzionale attuale;

·         il dodicesimo, mantiene la disposizione finanziaria recata dall’ultimo comma dell’articolo 8 della legge n. 179 del 2002.

 

 

RELAZIONE TECNICO -POLITICA

 

Benché una riflessione più compiuta e articolata richiede una riforma legislativa di largo respiro, inquadrata in quella revisione della legge 394 del 1991, l’approccio immediatamente attuabile, più condiviso e realisticamente più maturo è quello di una correzione quasi “chirurgica” delle disposizioni esistenti che, tuttavia, sia in grado di imprimere una svolta netta e permettere una nuova prospettiva gestionale delle aree marine protette, con decisi tratti di sistema con una forte assunzione di responsabilità dei soggetti coinvolti.

 

Segnare una chiara discontinuità è, peraltro, un bisogno imposto dalle attuali condizioni degli enti gestori  delle aree i quali, ingabbiati in uno schema esasperatamente gerarchizzato, non possono operare per rispondere, con immediatezza, alle specificità dei luoghi sottoposti a tutela- bensì intrattengono con le strutture ministeriali relazioni di impropria dipendenza funzionale, innescando ripetute fasi di controllo e continui adattamenti amministrativi che hanno mutato la natura stessa degli enti, da gestori a “navigatori di piccolo cabotaggio”.

Introdurre, dunque, modifiche legislative che intervengano per risolvere problemi di un settore ormai in crisi profondissima rappresenta un’esigenza assolutamente urgente.

É necessario sancire l’inversione di rotta, inserendo nell’ordinamento un primo impianto funzionale che ponga le aree marine protette quali protagoniste dei rispettivi territori e tutrici di un pubblico interesse che è prevalente nell’azione di tutela del mare e valorizzazione delle sue risorse.

 

L’atto fondamentale della proposta è rappresentato dal documento di indirizzo emanato, ogni tre anni, dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.

Nell’economia del procedimento l’atto assume rilievo strategico -conferendo all’amministrazione centrale dello Stato il ruolo che gli è proprio di regolatore del sistema- giacché determina

·         indirizzi generali,

·         priorità programmatiche,

·         attribuzioni economico-finanziarie,

·         obiettivi e azioni nazionali,

·         termini di valutazione dei risultati della gestione,

pur mantenendosi aperto alle proposte ed ai contributi che, in ogni momento, possono provenire dalle regioni o dagli enti gestori.

 

Come si vede, un atto di questo genere, stabilisce una nuova e più responsabile centralità all’azione ministeriale, chiamata, nella sostanza, a disegnare il quadro di riferimento e a valutare, a consuntivo, che gli enti gestori a tale quadro si siano attenuti nella concreta gestione delle singole aree.

E’ evidente che il modello libera gli uffici ministeriali di tutta la serie di incombenze legate alla attuale gestione di decisione e controllo per ogni atto; in realtà, però, l’impegno dell’amministrazione centrale si concentra su un ampio, approfondito ed articolato momento programmatorio e su un’unica fase di controllo che, proprio perché collocata al termine di ciascun esercizio finanziario, consente una verifica dei risultati conseguiti in termini di efficacia dell’azione di tutela e valorizzazione, insieme all’efficienza degli elementi strutturali e all’economicità delle scelte compiute ed attuate. 

 

E’ bene, comunque, intendersi sul fatto che l’indiscusso profilo di autonomia conferito al soggetto gestore dell’area marina protetta ne accentua la responsabilità, trovandosi esaltata, in un simile contesto, la componente di gestione finanziaria non più legata a minute voci di spesa quanto ad assegnazioni certe, predeterminate e quantificate nella globalità del fabbisogno.

 

In questo stesso ambito, quindi, si è puntualizzata l’estensione agli enti locali -le cui coste sono prospicienti alle aree marine protette- dei benefici e delle misure di incentivazione previsti dall’articolo 7 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, allo scopo specifico di realizzare interventi, impianti ed opere connesse alla gestione integrata della fascia costiera.

 

Altra questione centrale che richiede una autonoma trattazione riguarda le controverse disposizioni sul personale introdotte nell’ordinamento dall’articolo 8 della legge 31 luglio 2002, n. 179.

La soluzione proposta, nella incidentale previsione concernente la modalità di nomina dei direttori delle aree marine protette, fissa, per le spese di personale, il tetto del 30% dell’assegnazione finanziaria annuale, compresi gli oneri per il direttore ma esclusa la spesa derivante da contratti di lavoro a tempo indeterminato.

 

E’ chiaro l’intento di semplificare drasticamente i bizantinismi delle vigenti disposizioni e le acrobatiche anomalie interpretative che ne hanno caratterizzato l’applicazione pur di consentire agli enti gestori di recuperare risorse per assicurare una retribuzione ai collaboratori. Và sottolineato, però, che la facoltà ora proposta conserva comunque il motivo dominante dell’articolo 8 laddove mantiene l’impossibilità di utilizzare le risorse ministeriali per coprire la spesa dei contratti a tempo indeterminato: e ciò perché l’affidamento ad un ente della gestione di un’area marina protetta non ha i tratti della definitività e, dunque, in caso di revoca, non ci si troverebbe costretti ad affrontare problematiche di lavoro oggettivamente insuperabili.

 

Sul punto, si vuole affermare il principio che all’interno dei confini delle aree non esiste norma violata, per la quale è prevista una sanzione, che non dia luogo al versamento di questa all’ente gestore competente: si tratta, cioè, del superamento della frammentazione degli interessi pubblici e del riconoscimento di quello di tutela ambientale come assolutamente prevalente. Quindi, non una mera norma di correzione amministrativa ma, al contrario, una disposizione che intende promuovere il principio giuridico in forza del quale in un’area marina protetta tutti i pubblici interessi sono assoggettati alle esigenze di conservazione della natura rappresentati e difesi dall’ente gestore.

 

Muovendo dall’esigenza di affermare il principio della sottoposizione delle capitanerie al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, quando queste sono impegnate nell’esercizio di competenze strettamente connesse a motivi di salvaguardia dell’ambiente marino-costiero, la proposta è specificamente finalizzata alla riorganizzazione del Reparto Ambientale Marino (art. 20 della L. 179/2002) specie per la costituzione di nuclei operativi locali specializzati nel coordinamento delle funzioni di sorveglianza delle aree marine protette. Ciò risponde alla duplice esigenza di sottrarre le capitanerie interessate ai problemi legati alla sistematica rotazione dei comandanti e, al contempo, di accrescere elementi di spiccata professionalizzazione con personale dedicato che, così, è in condizione di maturare conoscenze ed esperienze nello specifico ed articolato settore delle aree marine protette e dei sistemi di protezione della natura. La dipendenza funzionale dei nuclei dagli enti gestori assicura immediatezza di intervento e chiarezza di compiti.

 

 

ALLEGATO  art. 8 legge 179/2002

 

ART. 8.
(Funzionamento delle aree marine protette).

1. I soggetti gestori di ciascuna area marina protetta, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, individuano la dotazione delle risorse umane necessarie al funzionamento ordinario della stessa, quale elemento essenziale del rapporto di affidamento, e la comunicano, per la verifica e l'approvazione, al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.

2. L'individuazione del soggetto gestore delle aree marine protette, ai sensi dell'articolo 2, comma 37, della legge 9 dicembre 1998, n. 426, e successive modificazioni, è effettuata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, anche sulla base di apposita valutazione delle risorse umane destinate al funzionamento ordinario delle stesse, proposte dai soggetti interessati, ai sensi del comma 1.

3. Le spese relative alle risorse umane, destinate al funzionamento ordinario delle aree marine protette di cui ai commi 1 e 2, sono a carico dei rispettivi soggetti gestori e non possono comunque gravare sui fondi trasferiti ai medesimi soggetti dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.

4. I soggetti gestori provvedono al reperimento delle risorse umane di cui ai commi 1 e 2, nel rispetto della normativa vigente in materia, utilizzando in particolare modalità che ne assicurino flessibilità e adeguatezza di impiego.

5. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in nessun caso risponde degli effetti conseguenti ai rapporti giuridici instaurati dai soggetti gestori ai sensi del presente articolo.

6. In caso di particolari e contingenti necessità, al fine di assicurare il corretto funzionamento delle aree marine protette, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio può autorizzare di porre a proprio carico quote degli oneri del personale di cui ai commi 1 e 2 per un periodo non eccedente un biennio complessivo.

7. Il costo relativo ad oneri aggiuntivi relativi a personale appartenente alla pianta organica dei soggetti gestori, sostenuti dagli stessi per lo svolgimento di attività necessarie al corretto funzionamento delle aree marine protette, può essere posto a carico dei fondi trasferiti dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.

8. Agli oneri complessivamente derivanti dall'attuazione dei commi 6 e 7, fissati nella misura massima di 1 milione di euro a decorrere dal 2002, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2002-2004, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2002, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero.